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社保有必要实行费改税吗?

2019-08-14

近日,中国健康养老集团董事长朱跃在《学习时报》刊文,建议"健全现代化养老机制,建立基础养老金费改税制度",他提出借鉴国际上通行做法,结合我国目前养老保障、养老金的现状,开征社会保障税,并在此税目下设养老税,对纳入社会统筹基金的企业缴纳的基本养老保险费改征为社会保障税(养老税)。


  确如朱跃所言,目前国际上不少国家实行社会保障税,而不是社会保险费。如在美国,社保税也叫"薪工税",早期以税收筹集老年人的退休金,该税收由雇员和雇主各缴纳一半,实行比例课税,超过一定限额后的部分不再纳税。后来逐渐扩展成老年、遗属、伤残和医疗保险的资金来源。自营人员也可以参加。英国叫做国民保险税或社会保险税。雇主和雇员各负担一半,实行比例税制,但对不同额度的工资实行不同的税率。自营人员也可以参加,实行定额税。其他如德国、日本、法国也实行社保税。这些国家社保税税率一般不高,都不超过10%。瑞典属于典型的福利国家,社会保障税是社会福利的重要来源,社保税的税率很高。雇主缴纳的工薪税税率最高可达支付给雇员工资的30%,而雇员则按3.95%利率缴纳,且每年不超过1.0576万瑞典克朗。在澳大利亚,工薪税的纳税人是雇主,税率由各州自行决定。


  到底应该征收社会保险税还是社会保险费,近些年人们一直在争论。有些人从税收与费用的本质区别着眼,进行论证,来支持自己的主张。税收是一种没有对价的强制而无偿的征收,而费用则是有对价的有偿的费用。因此,支持社会保险费的人们指出,这项收费实际上是专款专用,未来还要偿还个人,因而应该是一种有偿的收费,而不应该是无偿的税收。而支持社保税的人则认为,社会保险的收入,有强烈的再分配性质,对于个人来说,他自己以及用人单位缴纳的保险金将来并非全部如数返还个人,实际上被强烈地再分配了,它不是完全有偿的;再说社保也是强制参加的,费用也是强制征收的,所以它符合无偿和强制这两个税收特点,实际上是一种税收,应该实行社保税而不是社保费。


  这样的争论各有道理,因为无论叫做社保税还是社保费,它确实具有一些特殊性,既不像典型的税,也不像典型的费,是一种介于税收和费用之间的过渡品种。它很像是一种费用,会根据供款人的实际出资,多缴多得,长缴多得,与个人和用人单位缴纳的总量挂钩,不能完全认为是无偿的,尤其中国社保的个人账户部分,未来退休时可以领取,本人去世后还可以由遗属继承。这些特点都是费的特点而不是税的特点。但是,社保是一种强制性的保险,不是自愿性的保险,而且,无论中国还是其他国家,统筹部分显然与个人未来的领取额度并不严格挂钩对等,具有强烈的再分配性质,虽然从国家的大盘子来说,这些资金是专款专用,不能用于其他非社保的项目,但是,在社保内部,这些资金完全是再分配性质的。一个参保人如果不幸早逝,他的雇主缴纳的费用就与他毫无关系了。所以,它又很像是一种税收。


  我国是否像国际通行那样实行社会保险税,已经争论了好长时间。我国城镇职工社保实行统账结合制度,单位缴纳的进入社会统筹账户而个人缴纳的进入个人账户,这种制度也是现收现付与个人积累相结合的制度。因此,社保费改税必然涉及对个人缴纳部分和用人单位缴纳部分如何处理的问题。由此有的人提出将个人缴纳部分实行费改税,有人提出将统筹部分费改税,当然,也有人提出将个人和单位缴纳的一律实行费改税。这次朱跃的建议,是将单位缴纳的统筹部分实行费改税,个人账户部分仍然不变。


  从中国社保的实际情况看,朱跃的建议比较符合中国的实际。我国的统账结合的养老保险制度下,用人单位缴纳的统筹部分用于再分配,现收现付,这部分本来和税收非常接近,将它改为税收,不存在太大的理论上的障碍。而个人账户要调动个人缴费积极性,就不宜搞再分配,而应该根据个人缴纳和积累的多少,由个人最终使用,这就不宜实行费改税,应该继续保留费的特点。


  那么,对用人单位负担的统筹部分实行费改税,有什么必要?有什么难点?


  社保费改为社保税,其强制性必然会大为增强。虽然社保费本身是强制性的,但是作为一项费用,其征收的强制力度显然不能与税收相比。逃费可能违法,但不构成犯罪,而逃税就可能面临刑事犯罪的指控和处理。显然,实行费改税,强制性可能会带来参保覆盖面的扩大和收入的增加。另外,虽然社保税专款专用,但既然是一种税收,未来如出现支付缺口,国家财政就必然要最终兜底,国家的支付责任应更加强化。而费改税,全国统筹管理,则为建立全国统一的,覆盖城乡的基本养老制度提供某种契机。


  改革的难点在于,既然是一项税收,那么,目前这种碎片化的管理方式肯定是不行的,只有全国统筹才能全国一盘棋地征收社保税。另外,社保税可能增加企业经营压力,必然受到反弹。目前我国单位负担的养老保险费的费率已经从20%下调到16%,但与国际上大多数国家相比,这个费率仍然是相当高的。如果实行费改税,随着征管力度的加强和征管技术的提高,征收率将会大为提高,逃税将会更为困难。今年年初,本来按照规划,社保费由税务部门征收,一些地方的税务部门决定按照名义费率重新核定用人单位的社保缴费额度,并追缴企业的社保欠费,这些打算引起极大恐慌,最后不得不搁置。实行费改税,如果不继续下调企业的税率,那么,在严监管之下,很多企业可能仍然是不堪重负的。


  在目前情况下,是否有必要进行这样的改革,可以进行讨论,广泛听取相关方面的意见建议。如确有必要,则可以按照税收法定的原则,启动立法程序,以法律形式确立它。

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